越位与缺位：环保监管的灰色地带
- 2013/8/12 9:49:573933
BF35导读：近日，环保部公布了2012年度全国主要污染物总量减排核查处罚情况，罕见地点了华电、神华、中石化、中铝、中石油等多家央企和地方的名。上述企业因脱硫设施不正常运行、监测数据弄虚作假而受到通报，被环保部挂牌督办，责令限期整改，追缴二氧化硫排污费，并予以经济处罚。
中央领导同志多次强调，要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。面对依然严峻的空气质量形势，强化行政监管已成为全社会共识。但事实上，对于正在参加“生态赶考”的各级政府及其环保部门，行政权力的“介入”和“退出”并非一道非此即彼的单选题。
在环保监管的缺位之处，企业的治污设备或者拒不安装，或者装而不用，尤其是治污企业和排污企业基于“减排成本小化”的利益共识，盲目追求低价招投标，导致减排设备的质量堪忧。在环保监管的越位之处，“拍脑门”决策严重干扰了企业的正常生产，刚刚建成、尚未投运的治污设施因为频繁变化的新政策而夭折，企业前期投入打了水漂；企业被各级政府层层加码的减排目标搞得喘不过气，减排工程不得不赶工期。
“守法成本高，违法成本低”依然是中国环保的现状。雾霾治理的根本，正在于合理划定政府、市场、社会三者的边界，既守土有责，又互不侵犯，从而形成“空气保卫战”的广泛统一战线。
监管“缺位”又“越位”企业守法反吃亏
淘汰高污染产能、大雾霾天企业限产、签订减排“军令状”……今年以来，各级地方政府重拳出击，迎战雾霾。环保部门在雾霾治理中同时存在着“监管越位”和“监管缺位”现象：一方面，大型火电企业实施着严的排放标准，却面临环保部门“拍脑门”掀起的环保风暴，多头监管、指标加码、政策频变导致企业无所适从；另一方面，“有法不依、执法不严、违法不究”现象仍存在，一些企业斥巨资搞环保只能是赔钱赚吆喝；另一些企业则宁可缴纳排污费、行政罚金也不愿去治理污染。基层人士建议，监管部门应尽早从“越位点”退出，把“缺位点”补上，让雾霾治理有章可循，有法必依。
作为大气污染物的“排放大户”，火电、钢铁等企业内部人士纷纷向记者反映，当前的环保监管体现出浓浓的“长官意志”，相关政策的非延续性和“变通性”，导致基层的火电厂、炼油厂难以招架。
中国电力企业联合会（简称“中电联”）相关人士表示，火电行业的排放标准已高于钢铁、水泥，甚至脱硫率比美国还高。但环保部门针对火电行业的政策频变，政策出台前并未征求行业协会意见，也未设置政策落地的过渡期，导致电力企业无所适从。某电力央企一位内部人士告诉记者，环保部2012年刚刚实施《火电污染物大气排放标准》，2013年初又对47个大气污染重点控制区实施“史上严”的特别排放限制，造成刚刚建成的部分环保设施又要进行二次改造，增加了环保设施的改造成本。
上述央企人士还表示，大气污染物的总量控制指标也面临多头监管。目前环保部既和发电集团签定了总量减排责任书，又和地方政府签定了类似责任书。由于责任书完成情况会影响企业环评审批和对地方官员的问责，一些地方政府在责任书的基础上，又对部分电厂的减排指标“层层下压，步步加码”，给企业整体安排减排任务造成了困难。
赶工期使得减排工程质量难以保证。上述中电联人士举了个例子，脱硝装置的合理建设工期是一年，在地方政府的压力下，工期被缩短到七八个月，甚至只有三个月。“去年已经有脱硝装置，刚建成就垮塌了，装置是建在烟道里边的，烟道一被堵住，整个机组都发不了电了。”该人士说。
一位不愿透露姓名的环保企业人士向记者反映，在七八十米的高空持续作业，天天连轴转，天天提心吊胆。该人士还时常听到客户这样的抱怨：“国务院不还提出‘不赶工期’的安全生产要求吗？但有的地方政府对火电厂是多几个小时也不给，就是强令某天晚上12点前必须启动脱硝装置。”
为避免“拍脑门”决策，接受采访的工业企业和环保企业负责人认为，应摒弃环保政策制定和执行中的“长官意志”，尽快制定出台PM2.5治理的中长期时间表和路线图。一方面，避免微观政策对市场的过度干预，明确企业的投资和回报预期；另一方面，避免政策频变导致大气污染治理产业大起大落，影响环保产业的健康发展。
在越位之外，环保监管更多体现为缺位，国家环保政策常常遭遇“软执行”。山西省一家焦化企业副总经理表示，上级部门出台了环保新标准，要求今年起施行，当地有一半以上企业不合格。为照顾这些企业，地方政府自己给了2年“缓冲期”，2年后才完全执行，“这是在淘汰还是鼓励落后企业呢？”
“违法成本低，守法成本高。”一些企业投巨资搞环保，却陷入“劣币驱逐良币”的境地。中部一家煤化工企业负责人诉苦说：“我们环保投入已超过1亿元，包括除尘站、脱硫设备等，导致产品在价格竞争上处于劣势。公司产品每吨卖1100元，而别人每吨只卖1000元，结果市场只认不搞环保企业的产品。”
“违规排污有得赚”更成为企业违法排污的“护身符”。甘肃省一化工企业负责人给记者算了一笔账：年产1000万吨的水泥厂，如果投运减少大气污染物排放的脱硝设备，每年将增加成本超过5000万元，但停用1天就能省几十万元；即便被环保部门查处，多也只是被罚款20万元。因此，有的企业宁交罚款、排污费，也不去治理。
山西省太原市环保局相关负责人也有同感。该人士说，一些企业只在应付上级检查时才开启环保设备，平日里设备闲置或不能持续稳定运行的情况时有发生。即便被逮个现行，一般也只处罚10万元上下，起不到打击作用。
“为有效遏制企业违法排污现象，应加大环境违法执法和惩处力度！”中国环境科学研究院副院长柴发合等专家呼吁，取消违法排污罚款高限额规定，采取“按日计罚”，对企业违规排污的，一经查实一罚到“死”，从而形成强大的法律震慑力，让保护环境成为企业的理性选择。实际上，上个月底提交全国人大常委会进行二审的《环境保护法》修正案草案已有类似规定：“企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。”但由于“按日计罚”条款一度在一审草案稿中被删除，该条款能否终进入《环境保护法》还存在不确定性。
环保部部长日前在环保部党组扩大会议上强调，抓紧推动《大气污染防治法》等法律法规的修订。对此，专家建议，应该乘着相关法律修订的东风，设置一条不折不扣的法律“高压线”，严厉打击那些包庇违法排污企业、项目环评“睁只眼闭只眼”、环境监测弄虚作假的行政违法行为，并严肃处理相关部门责任人。
污染企业罕排污治污企业轻质量
由于环保监管存在盲点和漏洞，部分治污企业和排污企业基于“利润大化”目标追求廉价环保，致使环保产业乱象丛生。对于治污设备的买方而言，有的企业虽然上马了环保设备，但平日里将其“束之高阁”，管得严时才用来应付检查。有的企业为了节约运营成本，不按设计要求使用设备，“小马拉大车”造成环保“低效症”。对于治污设备的卖方而言，有的企业为了兜售环保设备或服务，一味压低价格、赶工期以求中标，导致低价次品占据市场。
记者来到甘肃省兰州市内调研时发现，该市工业企业超过2000家，当询问这些企业的排污达标率时，兰州市环保局局长闫子江面露难色地说：“这怎么说呢？去检测时都达标，你一走基本都不达标。治污和排污就像一场博弈和斗争。”
“以往私人钢厂购买我们的脱硫装置，有一半都没使用，今年雾霾严重，政府管得严一些，但仍有二三成的钢厂没用。”北京利德衡环保工程有限公司生产的供热锅炉除尘、脱硫设备卖到西安、呼和浩特、沈阳等国内多个城市。公司总工程师杨文奇说，有业务往来的城市的供热锅炉中，约10%至20%没有使用环保设备，尤其在小城市，锅炉环保装置的使用率更低。
“政策严了就用，不严就不用。”杨文奇给记者算了笔账，综合各项环保费用，不用环保设备的钢厂一年能省下至少数百万元，大的钢厂能省下一两千万元。
除了脱硫、脱硝设备投运率较低，有的企业为了降低运营费用，不顾大气污染治理效果而盲目追求低价中标，或不按设计要求使用设备，“小马拉大车”困局由此而生。
中国环境保护产业协会脱硫脱硝委员会副秘书长路光杰说，以火电厂为例，脱硫装置按照设计初衷，只能烧同一种品质的煤，如果煤的含硫量波动太大，该环保装置将无法正常运行。脱硫装置适用于低硫煤，但由于高硫煤比低硫煤便宜，因此整个电力行业普遍使用高硫煤，这会导致设备可靠性降低，难以按要求实现大气污染物的减排。
不只是排污企业，治污企业也在雾霾治理进程中扮演着不太光彩的角色。受访专家表示，受环境政策引导，环保产业近年来发展迅速，但产品同质化严重、无序竞争、恶性竞标等情况突出，部分企业为抢占市场份额，提供的治污装置价格甚至低于成本，产品可靠性堪忧。
一方面，日趋严格的排污要求增大了市场对治污设备的需求。路光杰介绍说，“十二五”规划提出，现有机组要在2014年7月1日前完成符合《火电污染物大气排放标准》的脱硫、脱硝改造，这意味着，排污企业要在短短两到三年时间内开始集中上脱硝设备，在现有的产能下，脱硝催化剂一下子出现了30%至40%的供需缺口，有钱也买不到。
另一方面，“从整个环保产业发展来看，在激烈竞争中能长期保持好势头的企业并不多，诸多短视的做法阻碍了行业持续健康发展。”中国资源综合利用协会技术装备委员会理事马炳权表示。
具体而言，环保设备生产企业为赶工期而不惜顶着脱硫、脱硝工程的环保、安全风险进行生产，导致环保设备质量难以充分保障。中电联相关人士向记者透露，有些项目总包企业接了太多的“交钥匙”工程，既怕被太多活儿“撑死”，又不愿意放弃市场机遇，那就只有两条路可走：一条路是招人，有的企业一年里扩招了几百人甚至上千人，在国内大学环境专业开设有限的情况下，专业技术人员的培训成为大问题，现在恨不得工作一年的新员工就能当项目经理；另一条路是工程转包，产业排名前20的企业把项目转包给小施工队，导致项目质量难以保障。
此外，由于目前环保企业同质化竞争严重，为获得更大的市场份额，环保企业多追求低价中标，从而不惜牺牲脱硫、脱硝装备的产品质量。甘肃省环境保护产业协会秘书长卫孺鹏说，一台两吨的除尘器成本起码要5万元，有的企业用2万元的成本就做下来了，价格很低但无法保证以后的正常运行。
“我们参加竞标时，时常碰到招标方写着低价中标，他们不按国家排放标准而是自己制定入围门槛，不顾排污效果一味追求低价。有时锅炉机械的脱硫装置价格差3至4倍，有的报价比我们的成本都低。”北京西山新干线除尘脱硫有限公司总经理赵猛抱怨说。
北京利德衡环保工程有限公司总工程师杨文奇认为，按国家标准，脱硫设备能用30年，但实际上很多设备上了几年就需要更换，性能根本达不到标准。尤其随着环保监管日趋严格，一些企业不得不重新改造环保装置，河北省唐山市约四成的私人钢厂都拆了不合格环保装置重新改建，造成巨大的投资浪费。
有企业人士对记者坦言，2000年至今，脱硫行业的环保企业已经被淘汰了三茬；近的脱硝装机容量正处于大的波峰，如果重蹈脱硫行业的覆辙，在产能急剧扩张之后，等待脱硝行业的，将是另一个可以预见的大波谷。
数据造假成“潜规”垂直管理须完善
自今年起，我国74个城市按空气质量新标准开展监测并实时发布PM2.5等信息。本月，环保部正在对全国环境自动监测工作质量进行专项检查。环保部总工程师万本太对此强调，监测数据质量不仅是环保人的生命线，也是践行生态文明不可逾越的红线。要树立“不合格数据比没有数据更可怕”的理念。
然而，一家环保监测设备制造企业负责人告诉《经济参考报》记者：“环境质量监测数据作假，已经是这几年的业内‘潜规则’。”该负责人说，有的地方政府采购设备时，明确说希望数据能测低一些。
多位基层环保人士坦言，以往有些地方监测大气环境质量时，确实存在一些弄虚作假的情况，包括刻意选择质量好的监测点位以及监测结果偏低的仪器，这就解释了很多环境质量监测数据与公众的真实感受偏差较大的原因。
记者还了解到，我国幅员辽阔，不同地区温度、湿度、大气压力、颗粒物特征等存在较大差距，受此影响，PM2.5浓度也存在着极大的差异。然而，目前全国各地PM2.5监测仪器的采样基准、采购、安装、调试、数据采集等相应标准并没有统一，国家层面的质量控制标准也尚未出台，这也给数据造假埋下了伏笔。
“即便监测结果是准确的，但以往各地上报数据时采用传真方式，还是给违法修改数据提供了可能性。”河北先河环保科技股份有限公司董事长李玉国说。
对此，环保部要求，强化质量控制，通过软件加密、硬件加固、实时联网发布等措施，提升数据的准确性和可靠性，并对各地的监测工作进行严格检查。李玉国等人认为，联网实时发布可以让PM2.5等数据的准确性更高，这是一个很大的进步。不过他们也承认，如今的PM2.5监测依然存在作假的空间，因为监测设备制造商提供硬件和部分软件，还有一些软件可由当地控制。
据李玉国和另外几个业内人士分析，监测作假的原因包括减小舆论压力、避免社会恐慌，还包括一种情况，即担心环境质量数据太差会影响“官帽子”。国务院常务会议近日就部署了大气污染防治十条措施，要求加强人口密集地区和重点大城市PM2.5治理，构建对各省（区、市）的大气环境整治目标责任考核体系。
江苏省环境监测中心副主任张祥志也提醒说，国家现在对PM2.5治理有一些时间限制，比如到哪一年让浓度降低多少，出发点是好的。然而，大气污染治理有其内在规律，与当地的能源结构、产业结构乃至生活方式息息相关，无法毕其功于一役。他建议，统筹考虑各地实际情况，注重长远规划和有序推进，而非追求一时的好看数据。
受访专家进而建议，要警惕PM2.5成为地方政府新的数据造假“重灾区”。中国环境科学研究院副院长柴发合认为，国家将空气污染治理提到的高度，这一转变值得肯定，但也正因如此，少数基层干部可能会把PM2.5的监测与治理看作一个政绩工程。
事实上，治理空气监测数据造假，既是环保部门的责任，也有环保部门的无奈。“环保工作处在夹缝之中，”原国家环保局首任污控司司长王汉臣感慨道，“基层环保部门既要听从环保部这个‘婆婆’，又要听从当地政府那个‘婆婆’———当地政府又常常把环境保护和经济发展对立起来。”
接受记者采访的业内人士认为，鉴于环境监测系统具有敏感性，为防止地方出于政绩考虑而作假，应进一步完善垂直管理机制，大限度地减少当地政府及其相关部门负责人的干扰。张祥志等人建议，在设备运营、质量控制乃至人员配置等方面，都尽量把权限交由上一级环保部门。
作为国家863计划“重点城市群大气复合污染综合防治技术与集成示范”项目组成员之一，北京大学教授张远航对垂直管理的作用深有感触。该项目选择珠三角作为核心示范区域。“珠三角分布着50多个监测站，都由省一级来监控，数据布置质量比较可靠。如果由各市自我把关，总归有技术手段来作假。”张远航说。
“引入第三方”也是业内人士关于避免PM2.5作假的另一个建议。在柴发合看来，PM2.5监测与评价工作终究要走市场化道路，也就是说，那些相对琐碎、劳动密集型的工作交由第三方去做，让各级环保部门从中解脱出来，把精力集中在监测点位的规划、标准的制定、后续监管等方面。这样的分工协作会让PM2.5治理更加。
据张祥志介绍，江苏已开始探索培育社会化的第三方监测机构，未来会让其参与PM2.5等环境信息的运行管理和质量控制。但记者了解到，至少在目前，第三方机构的诚信度还不够，有可能出现“官商勾结”之类的道德风险。柴发合则强调：“市场化之路走起来很痛苦。我们甚至担心，市场化后由于机制不规范，负面效果也许比现在更大。但这是一条必经之路，所以必须去做。”
“PM2.5监测与治理是长期工程。以美国为例，从上世纪七十年代中期开始研究PM2.5，直到1997年才列入监测标准进行公布，而且随着治理工作的推进，监测数值不断完善，质控标准不断修订。”张远航等专家提出，如果一心想在PM2.5监测过程中作假，技术手段是层出不穷的。与不断完善监测技术相比，更关键的是地方各级政府要形成共识，站在当地人民身体健康和经济社会长远发展的高度看问题。