环保经济产物被寄厚望 环保税立法改革渐入佳境
- 2015/4/7 13:15:0216289
环保经济产物被寄厚望 环保税立法改革渐入佳境
2015年3月5日，总理在政府工作报告中点了“环保税”的名。2015年3月5日，总理在政府工作报告中点了“环保税”的名。
“做好环保税立法工作”，短短九个字让从2008年就已经开始起草准备工作的环境保护税立法又一次成了公众关注的焦点。
近年来，以雾霾为代表的环境问题凸显，公众的环境危机感不断累积。早在2000年前后，我国的环境问题就已经上升到了国家环境安全的高度，对整个国家及社会的稳定、人民生活、生命财产造成了威胁。环境问题早已经到了危急关头。
因此，作为环保政策与经济政策结合的产物，环保税立法改革被寄予厚望。
新任环保部部长陈吉宁在今年两会期间的记者会上提及“环保税立法”时表示，不少清洁生产技术、治理手段的红利没有释放出来，是由于环保政策没有跟经济政策和发展政策实现深度融合。
有业内人士指出，中国环保行业面临投入资金、监管力度双重不足，严峻的环境形势下，迫切需要运用税收，调节发展和保护的关系，通过市场机制来分配环境资源。
不过，财政部部长楼继伟在谈及环保税改革时表示，环保税主要是把现在的收费改成税，不能都指望环保税来解决类似大气污染、雾霾等等这样的问题，这类问题属于每个人的责任。如水污染，就要向排放污水的收费，造成大气污染的企业和个人也要受到惩罚。
按照“十二五”规划，环保税预期的目标是在“十二五”期间开征。如今已经步入2015年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年，环保税仍徘徊在正式立法程序的大门外。但外界已经感受到一个明确的信息，环保税立法改革迈出实质性步伐已经进入。
高层助推迎来新契机
环保税从早被提出到现在，至少已经经历了七年的探讨。早在2008年初，财政部会同环境保护部、国家税务总局七年立法路就启动了开征环境保护税的具体研究制定工作。2010年7月，环境税征收方案初稿出炉。8月，国家环境保护部环境规划院表示，环境税研究已取得阶段性成果，三部局将向国务院提交环境税开征及试点的请示。
2011年，财政部等相关部门表示赞同适时开征环境税的建议。全国人大财经委员会建议三部门研究开征环境税方案的同时，根据税收法定的原则，抓紧环境税法的论证评估工作，适时提出立法建议。2012年，根据财政部条法司第二年公布的《2012年财政法律制度建设情况》显示，《环境保护税法》（送审稿）正在履行会签程序。
2013年，三部局向国务院正式报送了环境保护税立法的请示，国务院法制办根据征求意见对送审稿进行了修改。2014年，环境保护税法被列入2014年国务院立法工作计划。2015年初，国务院立法工作计划明确，环境保护税法立法将尽快提请审议。
记者从人士处获悉，目前环保税立法的基础工作已经完成，正在等待国务院法制办对送审稿再次征求意见。而在3月中旬，国务院法制办已经将送审稿提交给全国人大财经委，人大财经委可能提前介入环保税立法的前期工作，共同研究起草其中的重大问题，推动其如期提请审议。
从今年起，被称为“史上严”的新《环保法》正式实施。其中，从原则上对排污费以及排污费与环境保护税相衔接进行了规定：“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费。”
“环保税写入新《环保法》的过程比较有戏剧性。”中国人民大学法学院教授周珂告诉记者。在《环保法》修订过程中，曾主张过将环保税写入《环保法》的专家并不多。一是因为对此有研究的环境法专家本身不多；二是因为专家学者认为，环保税在本次《环保法》修订中很有可能不了了之，被采纳的可能性不大。所以在前几次修订稿中，并没有出现环保税的身影。但是在人大常委会审议草案的过程中，有代表提出将环保税写入草案之中，并在终稿中将环保税纳入了其中。
周珂对这一细节评价道：“可以说这一次，立法机关走在了学者和公众的前面，应当还是中央决策层的考虑，推动了环保税被纳入修法之中。这对环保税和环境治理来说都是好事，也从侧面论证了环境保护需要基本国策的推进，这并不见得要求各方一定取得共识，而是要来自国家高层的超前认识。”
这一看法也得到了中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授的认同：“据我对立法机关的了解，人大的态度非常积极。”
然而今年在环保税立法上出现的助力，仍不能让人忽视过去几年立法的缓慢。自2008年到如今，已经过了七年之久，几乎每年媒体报道中都会出现学界和公众对环保税立法的期待和讨论，但环保税始终千呼万唤出不来。
今年的全国两会上，全国政协委员贾康提交了《关于加快环境税立法过程》的提案，这已经不是他次呼吁开征环保税了。类似的建议，他已经连续讲了很多年。
2011年，当时身为财政部财政科学研究所所长的贾康，对环保税的开征速度还很乐观：“‘十二五’期间我国应该会启动环境税，而企业所得税也会相应调整。”
然而，随着环保税在立法过程中遭遇反复和争议不断，去年贾康在接受媒体采访时表示，预计在2014年内都不会有实际动作，因为来不及走完立法程序。而在今年，卸下财科所所长一职的贾康对环保税立法出台的具体时间又表示“不好预测”。
“部门间的博弈导致立法设计中出现了不断反复。”施正文教授告诉记者。而亦有环保系统人士对记者分析，参与立法的部门间利益平衡是导致环保税立法推进困难的原因之一，而其中主要问题就是针对征收管理制度。
目前在我国，环境收费包括排污、污水和垃圾处理等费用，其中排污费是在环保税立法中主要的改革对象。而根据2003年开始施行的《排污费征收使用管理条例》规定，排污费目前的征管体制是环保部门核收。
现在，环保税未来征收模式基本已经确定采取环保部门配合税务机关征收的模式，即环保认定、税务征收的征管模式。
“虽然《征收使用管理条例》出台之后，排污费的征收较从前已经严格许多，但是仍与环保部门的自身利益紧密相连。如果将费改税，其实技术上并不存在太大问题，但是肯定会影响环保部门的利益。”周珂告诉记者。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文教授在接受记者的采访时也认为，环保部门的利益将在费改税的过程中被触碰。
“排污费协议收费的现象在全国都存在，比如本来应该收一万但是却收五千，环保部门既收了钱，企业也享受到了优惠。收费并非全国统一，因此存在地方保护主义。”常纪文表示，环保税立法之后将核定与征收分开，但是排放基数等信息都掌握在环保部门手中，必然会涉及真实收费的问题。而《立法》法规定税收法定原则，既然有国家法律规定，就必须要真实地收取，在核查时可能会把现在很多地方弄虚作假的环境数据都暴露了。
“另一个问题就是积极性。”常纪文向记者解释。原来排污费由环保部门征收，也由环保部门使用，费改税之后环保部门无法直接利用这笔钱款，但是却有很多事业单位需要养活。虽然现在事业单位改革，环评和环境规划等部门在脱钩，以后环保部门财政规划的压力会小一些，但是仍然会影响环保部门的积极性，而地方国土部门也存在类似的问题。
除此之外，费改税也给环保部门的核算提出了更大的要求。按照《排污费征收使用管理条例》规定：环保部门负责污染物排放核定工作，具备监测条件的，按规定的监测方法进行核定；不具备监测条件的，按物料衡算方法进行核定。而在实践中很多都是按照物料和能耗来折算、核算的。而环保税立法后，对不能监测的核定将要求用自动核算，这对环保部门提出更大要求。
也有观点称，在环保部门利益受到影响的同时，税务部门也可能认为征税是它们的权限，环保部门不应该插手。有财税专家曾在接受媒体采访时表示：“税务部门希望把税基能够计算得简简单单，好计算机一按就可以知道。”而记者获悉，税务部门也曾考量过自己组建队伍进行核算。但是由于环保税的核准较为复杂，专业度需求高，而且将会和环保部门现有队伍重复，因此作罢。此外，费改税后，国家发改委将直接丧失排污费价格审批权。
他山之石如何攻玉
环境税这一提法早出现，是在英国现代经济学家、福利经济学的创始人庇古1920年出版的著作《福利经济学》中。而直至20世纪70年代，将税收作为环境保护的政策措施逐渐成为一些发达国家的选择。
发达国家发展至今，已经建立了比较完善、协调的环境税制，包括能源税、交通税、污染税和资源税等多个税种类型，对促进能源资源节约和环境保护发挥了重要作用。无论从制度内容还是从征收管理方面，我国的环保税制度设计都不可避免地会将国外环保税实践作为经验借鉴。
“我认为我们对可能产生的困难和问题的估计不足。”尽管环保税立法出台已指日可待，但对于“引进”环保税立法，常纪文有着自己的担忧，“中国的很多制度是从外国直接拿来，但是对可能产生的问题没有预估。借鉴国外环保税当然是好事，但是转为我国立法之前，应该更进一步调研国外环保税征收后所产生的问题，以提早应对。”
目前，在经济合作与发展组织（OECD）国家中，绝大部分都征收和环保相关的税目。按照OECD的统计口径，燃油税、消费税和资源税都算作环境税。加拿大麦启泰律师事务所合伙人、中国业务部共同主席李欣恩向记者介绍道：“OECD主张环保税为有效的方法，可以促使污染产品的真实成本被反映出来，且可以让终消费者以真实成本做选择。”
然而，北美地区在环保税制度设计中却有着不同的取向。李欣恩告诉记者：“美国联邦政府其实到今天也没有全面确立环保税制度。”目前，美国在普及环保税上采取的措施是鼓励税多于惩罚税。
而在加拿大，政府更多采取平衡手段促进环保，所以环保税只是其中一部分，其他手段包括了监管、鼓励、补助手段等。
由此看来，各国对于环保税制度的设计都有着特殊的考量。
五大问题冷思考
在经过了三中全会、四中全会和新《环保法》的酝酿后，环保税立法改革对费改税已经形成一致意见。
环保领域“费改税”将对改善我国环境问题起到的积极作用值得期待。学界普遍认为：环保税的征收能够以更稳定、的方式，通过提高污染物排放成本，降低污染物排放量；推动节能环保技术的研发与推广；通过科学化的手段评估企业行为，引导企业行为。
常纪文在接受记者采访时指出，虽然目前从总体上看，推进环保税立法是大势所趋，但是仍有五个问题需要立法机关进一步思考解决。
“在我国现有环境容量有限的情况下，环保税是否能有效地调节市场行为?”常纪文首先发问。
我国环保税立法的开端与上“绿色税制”风潮的兴起不无关系，但是不得不看到国外的环境容量和制度环境与我国存在着很大不同，“据我所知，欧洲的环境税制度很多是在环境改善之后，在环境容量有充足空间的前提下，进而用税收来调节行为。但是在现在我国雾霾、水污染等环境形势严峻的情况下，其实并没有足够的环境空间留给市场调节”。
“费改税的目的是什么?是增加政府财税收入还是调节行为?”常纪文认为这两者都很有必要。
我国在提出环境领域费改税的初期，更多出于增加财政收入的考虑。常纪文告诉记者：“若纯粹以增加政府财政收入为导向，这是很危险的。面对现在环境污染严峻的局面，如果单纯以收税为目的，企业将可能面临巨大压力。但如果不以财税收入为目的也会产生新的问题，比方说，治理污染需要经费，但是经费收不上来。”
“费改税的范围如何确定?是只包括污染物排放，还是包括生态保护税等?”常纪文向记者解释道，太宽或者太窄都将存在问题。
常纪文表示，如果征税范围太宽，实施起来并不现实。但如果太窄，那就无法实现费改税的初衷。而对于碳税、自然资源税、生态资源税等是否要包括进去，都需要进一步调研。据记者了解，在过去几稿环境税送审稿中，关于碳税是否纳入其中一直存在反复，而目前的立法设计中，二氧化碳已经被排除在征税范围之外。
“费改税如何协调不同税收之间的关系?如何协调地区间、人群间的差异?”对于平衡标准税率的重要性，常纪文认为，这关系到费改税的目的是否能够实现。对此问题，环保部环境规划院副院长王金南也认为：“环境税费标准高低直接决定经济手段的功能发挥。环境税必须有简单的税基、实现稳定的收入和具有环境有效性。”
与之相关的就是税率是否应当有区域差异，“现在在排污费之下，地区之间因为经济发展情况的不同收费标准有着较大差异，但是如果环保税立法之后全国统一税率标准，将会引起很多问题。这就需要细化、解决国家税收法定原则与地方的区域差异性问题”。
“我认为普及环保税需要考虑的一大问题是对低收入人士的公平性，因为环保税的征收将关乎日常生活用品。”李欣恩就环保税立法中可能产生的差异问题表示关注，“在美国和加拿大，对于环境相关的消费税一般会对低收入家庭有所补助，以确保不把压力加在低收入家庭中。”
“后就是环保税由谁使用?用于哪些方面？”对于这一学界存在分歧的问题，常纪文向记者表示，“环境税应该专款专用，只能用于环境保护。”
但对于税款专用问题，学界也存在不同观点，施正文在接受记者采访时就表示，环境税的使用不应做专款专用处理，应该纳入一般预算之中统筹使用。
“在中国，只要决定了、敢干，都可以实现，只是是否细致的问题。”对于环保税立法的未来，常纪文认为，“先通过立法把这件事情做起来。但是事情应该想多一些，很多难处要顾及全。”
在看到环保税可能为环境改善带来一系列好处的同时，需要注意的是我国环保税立法改革仍处于探索期。由于环保税立法中在理论和操作层面存在的种种问题，环保税的出台不宜急于求成，好先行试点。不过环保税立法时至今日，还是呼吁加速立法、尽快征收的声音更为迫切。
财政部财政科学研究所近日发布的煤控财税政策路线图中设想：2016年开始征收环境保护税，2019年左右开始征收低税率水平的碳税。结合多位专家做出的2016年完成环境保护税立法的设想，已经可以期待环保税立法改革已经进入了。