国家油气管网垄断破冰 独立方案待定
- 2013/11/30 15:16:284766
BF35导读：一年前，大唐集团计划借道中石油，向北京供应其内蒙古工厂生产的天然气——这是节省资源的方法，只需要从工厂出发修建一小段管网，与中石油管网联通就可以。
中石油的管道直通北京。事实上它掌握着中国70%的原油管道和90%的天然气管道。但是中石油和北京签有排他性供气协议。两家央企的谈判终无果，大唐没有别的选择。12月15日，这家公司的管道将打通北京，成为这座城市的又一个天然气供应商。
大唐的故事并非孤案。它面对的是一张封闭的巨网。中石油之外，中石化、中海油也是这张网的大玩家。被这张网困住的不仅有大唐这样的央企，更多的民营油企和燃气公司更处劣势。
现在，决策部门决意“破网”。据悉，一份旨在公平开放管网的方案正在征求意见，下一步的动议则是管道独立。接近发改委的人士透露，大方向已基本确定，即借鉴欧美经验，独立于石油公司之外，单独成立国家管道公司或油气管网公司，作为独立法人运营。
然而，博弈仍在继续。
垄断开始破冰
如果事情发生在一年后的今天，也许大唐故事会有新的转机。如果一切顺利，油气管网公平放开的监管办法，将从明年起实施。
这是漫长博弈后的次破冰。
一位发改委顾问专家称，每次涉及到出台石油法律法规的时候，发改委都会召集专家组讨论，只要涉及理顺天然气价格、管道独立，便成为讨论焦点。
2010年，发改委曾讨论将中石油管道拆分独立，但因为中石油反对不了了之。
“风向”从今年下半年扭转。
8月以来，中石油爆发腐败窝案，原国资委主任、原中石油集团董事长蒋洁敏以及中石油集团原副总经理王永春、原副总经理李华林等高管相继落马。
9月份，发改委多次召集石油公司的代表开会，讨论油气管网独立的可能性。“此时来自中石油的代表明显没有以前那么强势。”接近发改委的人士说。
今年10月17日和24日，全国工商联石油业商会两次与国家能源局、商务部就有关石油天然气领域的放开等问题进行座谈。石油业商会代表着我国众多的民营石油企业。
石油业商会有关人士称，在17日的座谈会上，关于民间资本进入石油领域的多数诉求均得到了国家能源局的回应，但对是否放开油气管网运营，参会官员仅表示：“这不是能源局一个部门能够决定的事情，还需要很多工作要做”。
10月底，《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》悄然下发征求意见。除中石油、中石化和中海油外，大唐集团、中国石化联合会、华润燃气、中华煤气、中国燃气、新奥能源等都拿到了这份文件。
监管办法拟议的实施日期是2014年1月1日，由能源局负责油气管网设施开放的监管相关工作。这份意见稿的核心内容是，作为油气管网运营企业的“三桶油”，尤其是中石油，应按照一定排序无歧视对第三方开放管道设施。
意见稿提出，上下游用户可以合理向油气管网设施运营企业提出开放申请，后者需在30个工作日内作出是否同意接入的答复意见，不同意则要说明理由。
“谈开放、谈拆分已经很多次了，都没有结果。像这样下发文件广泛征求意见，实属次。”中石油内部人士说。
某燃气公司高管称，民营燃气企业被纳入征求意见范围，让业界看到了主管部门公平开放油气管网的决心。不过，参与过意见稿讨论的石油专家称，监管办法并不是完全“无歧视”，而是以一定排序的“无歧视”，中石油、中石化、中海油等央企仍然能够优先使用。
由于受油源和气源限制，下游外资和民营公司一直对参与到管道的中上游十分感兴趣。上述不愿具名的燃气公司高管称，对民营燃气公司而言，考虑较多的是以后能不能参与进去。
尽管征求意见稿提出油气管网要公平开放，但油气管网的运营权依旧把握在“三桶油”手中，其他企业很难具有话语权。港华燃气副总裁杨松坤说：“港华的专长是做下游，但如果有机会参与到中上游去，还是会很有兴趣的。但这要看下一步（政策）怎么走。”
独立方案待定
杨松坤等待的“下一步”，或将是油气管网从石油公司中分拆独立出来，彻底打破垄断局面。
一位能源局官员告诉经济观察报，油气管网的放开包含两层意思，一是管网设施对社会资源放开；二是放开管网运营。“管网资源放开意见稿中已提出，但让民营资本参与管道的运营则暂时还没有这方面的考虑。”
值得注意的是，10月底，国务院发展研究中心公布的“383”改革方案中提出，“将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度”。
“383方案”由国务院发展研究中心主任李伟与国家发改委副主任担纲撰写，核心内容包括“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”。
据悉，有关管道分拆独立的方案尚在讨论中，未形成终议案。不过接近发改委的人士称，大方向基本确定，即借鉴欧美经验，在石油公司之外成立国家管道公司，作为独立法人运营。
对于管道分拆，还曾有过相对保守的“过渡”方案，即在管道独立的时候不涉及产权更迭，管道板块业务依旧保留在中石油内，但需要建立完善的公平准入机制。“就像坐火车一样，只要买票了，谁都可以上车。”一位发改委顾问专家称。
中石油人士称，可能的方式是采取项目制的方式。譬如，西气东输一、二、三线各成立一个项目公司来运营管理。另外一种可能的方式是按地区运营。譬如，在国家管道公司下面成立各个省市公司来管理运营。
“但两种方式都有弊端。按地区运营，各省市容易扯皮，每个省都希望得到更多的气，于是可能上报比实际需求更多的气。”接近发改委人士说。
不过接受经济观察报采访的能源局官员表示，管道独立没有明确的时间表。接近发改委的人士也称，目前正处于用气高峰期，为了不影响天然气供应，决策部门短期内不会将管道独立提上讨论议程。
大唐的无奈和中石油独大
大唐内蒙古项目就是在这样的争论和博弈背景下推进的。虽然身为央企，而对封闭的管网，大唐依然无能为力。
大唐集团内部人士称，内蒙古克什克腾旗（以下简称“克旗”）天然气项目早在一年前就已具备投产条件，但由于北京段管道后100多公里被中石油把控，导致供气拖延至今。
该项目2009年8月获批并动工。与之配套的，还有一条从克旗至北京的输气管道。
该项目分三期建设，总投资为257亿元，由大唐能源化工有限公司、北京市燃气集团、大唐集团及天津津能投资公司共同出资，占股分别为51%、34%、10%、5%。
项目总体规划是年产40亿立方米，原计划于2011年具备13.3亿立方米的年产气能力，2012年能够达到26.6亿立方米的生产能力，到2013年全部达产。
配套的输送管线途经内蒙古赤峰、锡盟、河北省承德至北京密云，全程359公里，后并入北京燃气管网。
尽管一期工程已于2012年7月顺利生产出天然气，但此后的一年多则一直在等待着输气管道的贯通，生产装置也不得不暂停。
大唐内部人士透露，之所以会出现这种状况，原因在于输气管道的后100多公里由中石油修建，后者一直不愿打通管网。
中石油供应着北京超过98%的燃气，大部分产自中石油长庆油田，通过陕京一、二、三线等输气管道输送至北京，卖给北京燃气集团，由后者分销到户。
据悉，在该煤制气项目立项初期，大唐曾与中石油沟通，希望通过后者的管网输气。“简单的方法就是从克旗修一小段管网跟中石油的管网连起来，然后统一供应北京，这是节省资源的办法。”大唐内部人士说。
但双方在气价上未能达成一致。按照现行的机制，大唐克旗煤制气进入中石油管网的价格，由双方协商而定。但中石油掌握着油气管网的运营权，大唐没有多少话语权。
经过核算后，大唐及其他股东决定自建一条输气管道从克旗修至北京。
上述人士称，由于该项目的二股东是北京燃气集团，若自建管道，相当于打通了上下游，便不必受制于中石油了，也能成为北京第二个气源点。
但大唐未能如愿。中石油与北京市签订了排他性供气协议。
此外，输气管道进入北京的后100多公里也被中石油“抢”了过去，改由中石油管道公司负责修建。大唐内部人士说，“这直接掐住了我们的脖子。”
在对待大唐煤制气进京问题上，中石油坚持统购统销，即大唐通过输气管道把气输送至承德和密云的边界，把气卖给中石油，再由中石油出售给北京燃气集团。
如今，该项目的输气管道将于12月15日正式贯通，并将正式投产向北京供气。按照计划，到2014年底，该项目的二期、三期也将投产。
据悉，大唐与中石油签订的克旗煤制气供气价格在2.8元/立方米左右。大堂内部人士说，“这个价格只能保证我们不亏钱，比预期的每立方米少挣了一毛钱。如果以后项目全部达产，每年将少挣3~4亿元。”
中国的油气管网包括原油管道、天然气管道、成品油（汽、柴油）管道，下游还存在着大量的城市燃气管网，由各大城市燃气公司运营。
1998年，中国石化行业进行了大规模重组，成立了中石油和中石化，国内的大部分管道资产被划归中石油内。此后，中石油成为油气管网的主要建造者和运营者，先后建设了西气东输一线、二线、三线工程以及陕京一线、二线、三线天然气管道等，国内油气管网的垄断随之形成。
目前，中国的油气管网以“三桶油”为主，中石油一家独大。它们既是油气管网的建设者，又是使用者和运营者。
2013年，中国的油气管道总里程将达到10.6万公里。其中，中石油运营着全国约70%的原油管道及约90%的天然气管道。依靠西气东输三条输气管线工程，中石油不仅控制着下游城市燃气公司的供气，还影响着沿途各省市以天然气为主要燃料的工业企业的命运。
2008年，中石油成立中石油昆仑燃气有限公司，进军城市燃气领域。5年时间，昆仑燃气的业务覆盖了20多个省、市、自治区，近100座城市，供气能力达到50亿立方米。达到同等规模的覆盖面，新奥燃气花了21年，中华煤气用了19年，中国燃气用了11年。
新奥能源是一家总部位于廊坊的民营燃气公司，铺设管网超过1.5万公里；中华燃气则是香港大的燃气供应商，它通过子公司港华燃气运营大陆的燃气业务；中国燃气的主要股东则包括北京控股、英国富地石油、韩国SK、中石化。
昆仑燃气的大筹码是来自母公司的充足气源供应。一位不愿具名的燃气公司高管称：“中国的管网大部分被中石油垄断，气价说涨就涨，燃气公司一般也一点办法都没有。而终端用户价格则由国家定价，有时候甚至会出现价格倒挂情况，为了保供不得不亏本供应。”
新垄断隐忧
中石化内部专家说：“中石化希望打破中石油管网独大的局面，但它也不愿意自己的管道被拆出去。愿意看到的是只拆分中石油。”
中石化内部有一种看法，除了上游油田的勘探开发业务外，位于徐州的管道储运公司的挣钱能力位居中石化第二。
中石化天然气管线主要是川气东送管道工程，总投资626.76亿元，是中国继西气东输工程后又一项天然气远距离管网输送工程。
该管线西起四川普光气田，跨越四川、重庆、湖北、江西、安徽、江苏、浙江、上海6省2市，管道总长2170公里，年输送天然气120亿立方米。
中石化的原油及成品油管道集中在旗下的管道储运公司。这家公司管辖37条在役和在建管线，管线全长超过6000公里。在青岛发生爆炸的东黄复线输油管道以及当地的黄岛油库均隶属于中石化管道储运公司。
中海油则是另一种路径。过去数年，中海油着力发展海上LNG（液化天然气）业务，从国外购买通过LNG船运抵沿海各接气站，其天然气管道也据此铺开。
目前中海油营运的管道超过3000公里，集中在海南、上海、广东和福建等地。中海油内部人士称，公司拥有的多是沿海LNG输送管线，在这个领域内处于地位，因而也不是太愿意将其分拆独立出去。
一些民营企业则担心，成立一家新的管道公司是否会造成新的垄断？
接近发改委的人士称，管道拆分独立的设想借鉴了当年电网系统厂网分开的改革，实施全国统一干线管道。新公司只是交易平台而不参与购销，只收取输气费用。
2002年，中国对电力体制进行改革，提出“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革目标。
此轮改革过后，在发电端，形成了如今的华能、大唐、华电、国电及中电投五大发电集团；而在电网端，则组建了国家电网和南方电网。不过，改革虽然实现了“厂网分开、主辅分离”，但由于电网相对垄断，“输配分开、竞价上网”的目标未能实现。
也因此，主管部门对于油气管网改革更为审慎，据悉，管网分拆究竟采取何种运营方式还在讨论中，并未有定案。对此，长期研究油气管网制度的中国石油大学副教授陈守海说，组建国家管网公司或区域管网公司都不是重点，关键是要实现管道独立中立，实行严格监管，将输送和销售业务严格分开，避免直接的利益输送。