煤炭市场进入新的调整时期
- 2014/8/25 12:04:204520
在日前召开的煤炭经济运行分析座谈会上，中国煤炭工业协会副会长姜智敏表示，煤炭行业要继续加强总量控制，防止因盲目扩张规模加剧市场过剩压力。同时，煤炭企业要加强自律，强化企业管理，挖潜增效，加快转型发展。
煤炭市场进入新的调整时期
“审查”被“备案”取代
我国是世界煤炭资源大国，也是煤炭生产、消费大国。富煤贫油少气的能源特点和经济发展阶段，决定了煤炭将继续充当能源的角色。从2004年到2014年，我国的煤炭行业生产总量和消费总量都居世界位，煤炭在我国一次能源生产和消费中的比例平均高达70%以上，可以说煤炭行业经历了佳的“黄金10年”。
煤炭在“黄金10年”里的表现，给许多人造成了煤炭经济“东方不败”的假象；一座煤矿就是一台“造币厂”，这种心理刺激了许多煤企的“赌徒”心理，煤炭市场的表现麻痹了其暗藏的风险。与此同时，许多国有煤企也利用在市场上赚取的超额利润，对煤企进行“做大做强”，加大对煤炭生产的投入。一方面，对现有煤矿进行生产技术改造，扩大其生产能力；另一方面，大举收购地方小矿，并投入巨资进行安全、生产技术改造，以达到国有生产矿井的安全标准；第三，加大对煤炭资源的占有力度，投入巨资进行资源勘探和新煤矿建设，以保证企业的持续性。
但是，随着企业的大举扩张、经济不景气、国内消耗跟不上，产能过剩爆发了。自今年上半年开始，全国煤炭企业亏损面超过了70%，有50%以上的煤炭企业出现减发、欠发和缓发职工工资的现象。煤炭市场步入了“严冬”期，时至今日，丝毫没有“回暖”的迹象。许多省、市、自治区出台救市政策，期待救煤企于“水火”，但收效甚微。另一方面，随着我国环境不断的恶化，煤炭行业作为重要的污染行业成为了我国治理环境的一个重要目标。
面对煤炭行业的整体情况不佳，《煤炭经营监管办法》(下称《办法》)日前在国家发改委网站发布，并将于9月1日起施行，十年前发布的《煤炭经营监管办法》同时废止。这意味着，随着煤炭行业改革的不断深入，政府对煤炭行业的认识有了新的变化。此次出台的《办法》更加明确了政府的作用，体现了煤炭经营监管市场意识的增强。
此次出台的《办法》从市场和规范的角度来看有了更大的刺激作用。而《办法》当中也可以看出相关政策性的倾向，更加明确了政府和市场之间的关系。虽然新旧《办法》的标题一字不差，但新《办法》的内容却比原《办法》缩减了近40%，并且对煤炭经营资格审查只字未提，取而代之的是“备案”、“公示”。
《办法》规定，煤炭经营企业应在每年一季度，向办理备案的煤炭经营监督管理部门报告上年度有关经营信息。对煤炭供应保障具有支撑作用的经营企业，应配合煤炭经营监督管理部门开展动态监测，按季度报告主要煤炭买卖合同履行等情况。除涉及商业秘密的内容外，县级以上地方人民政府煤炭经营监督管理部门应向社会公示煤炭经营企业年度报告信息。
《办法》还规定，县级以上地方人民政府煤炭经营监督管理部门会同有关部门依据相关法律、法规和本办法，对煤炭经营主体依法经营以及备案、年度报告情况开展定期抽查。对煤炭供应保障具有支撑作用的经营企业，应对主要煤炭买卖合同履行等情况进行检查。
从以上规定可以看出，《办法》对行业和国家煤炭安全做了主次分明的安排，对有市场行为的煤炭企业进行了舒缓的宽松政策指导，而对于不规范的企业也采取了相应的必要措施，使煤炭行业做到了可控可调的权衡。《办法》也明确了哪些部门参与煤炭监管，“县级以上地方人民政府煤炭经营监督管理部门加强与工商、质检、环保、国土等部门的协调配合，依法对煤炭经营活动进行监督管理。”而多部门的监管在整体行业和社会效应上也起到了一个制衡和保驾护航的作用，使企业的发展按照正确的渠道去开展工作发展经营。行业整体健康的发展，符合市场规律政策性的调整，对于中小企业来说也表现出了一种公平公正的市场环境。
《办法》在取消经营资格审查相关规定的同时，还规定煤炭经营企业在工商行政管理机关办理登记注册后，应于30个工作日内向所在地的同级煤炭经营监督管理部门进行告知性备案。其中，在国家工商行政管理总局登记注册的企业，向其住所所在地的省级煤炭经营监督管理部门进行告知性备案。《办法》还规定，国家发展和改革委员会建立统一的煤炭经营监督管理信息系统，实现对企业备案、年度报告、监督检查等信息管理以及煤炭经营活动的动态监测。
此次《办法》的一个显著变化是，一面是对准入的放开，一面是对监管的加强。《办法》的管理和市场的发展相互结合，更加注重了信息化。通过信息化的建设加强对煤炭行业的监控，从而规避了重复性建设和市场化的混乱。安邦咨询公司分析师徐斌认为：“从审查到备案的变化，体现出政府正在简政放权，转变职能。”
环保监管进一步加强
在世界范围内，资源行业和能源行业一向是容易滋生腐败的重灾区之一，这在我国也不例外。在近段时间的反腐案件中，暴露出的能源行业的腐败窝案也佐证了这一说法。针对此情况，新《办法》规定有关行业协会引导煤炭经营主体加强自律，配合煤炭经营监督管理部门开展工作，维护公平竞争的市场环境。从事煤炭运输的车站、港口及其他运输企业不得利用其掌握的运力作为参与煤炭经营、谋求不正当利益的手段。禁止行政机关设立煤炭供应的中间环节和额外加收费用。煤炭经营监督管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。这一规定更加明确了相关协会、职能执法机构和关联部门的工作职责，对我国执法部门职业操守作了规定，对相关单位业务人员的素养自立有了更高的要求，对业务能力有了更加规范的行为指导，从制度上避免了官商勾结。
由于法制不健全，市场经济体制不完善，加之煤炭行业的社会诚信意识缺乏，在我国的煤炭市场上，交易不规范、甚至交易诈骗行为仍然存在。此次《办法》中规定，各类煤炭经营主体均应在有资质的社会征信机构建立企业及法定代表人的信用记录。各级煤炭经营监督管理部门加强煤炭经营信用体系建设，依法向社会征信机构开放，纳入统一的信用信息平台，并对违法失信行为予以公示。发生违法失信行为的企业或个人，在规定时间内改正的，应从违法失信公示名单中撤销。
《办法》还规定：“煤炭经营企业未按规定备案或备案内容不真实；未按规定提交年度报告或报告内容不真实；未配合煤炭经营监督管理部门接受监督检查的，由县级以上地方人民政府煤炭经营监督管理部门责令限期改正，逾期不改的，列入违法失信名单并向社会公示”。“煤炭经营监督管理部门加强与相关部门的煤炭经营企业信用信息交换共享，推进协同监管。”
此次《办法》引入社会征信机构，通过采用信用部门信息的方式，以提升煤炭企业信用质量。而信用部门信息只有通过监管部门才能够监测到，而《办法》又规定，对本行政区域内备案的煤炭经营企业名单，省级煤炭经营监督管理部门应通过公开发行的报刊、网站等予以公告，接受社会监督。这就为社会力量参与监管开辟了通道，加强了整个行业和监管部门的责任，使其监管部门依法办事，企业依法经营。
《办法》还占用了相当部分篇幅对煤炭行业的环境做了规定。规定从事煤炭经营活动应遵守有关法律、法规和规章，符合煤炭产业政策和行业标准，保证煤炭质量，促进环境保护。用于煤炭经营的储煤场地，布局应科学合理，符合土地利用总体规划；不得设在风景名胜区、重要生态功能区等环境敏感区域；区域内不同储煤场地的布局应体现资源集约开发和节约利用；城市大型储煤场地应实现封闭储存或建设防风抑尘、防燃、污水处理设施，不得对周边环境造成污染。省级煤炭经营监督管理部门会同国土、环保等部门制定本行政区域储煤场地合理布局规划。煤炭经营应取消不合理的中间环节。国家提倡有条件的煤矿企业直销，鼓励大型煤矿企业与耗煤量大的用户企业签订中长期直销合同。煤炭经营主体在煤炭装卸、储存、加工和运输过程中，应采取必要措施，减少无组织粉尘排放。鼓励加工、销售和使用洁净煤，推广动力配煤、工业型煤，节约能源，减少污染。用于煤炭经营的储煤场地不符合合理布局要求，或在煤炭装卸、储存、加工和运输过程中未采取必要措施、造成周边环境污染的，由县级以上地方人民政府煤炭经营监督管理部门责令限期改正，逾期不改的，列入违法失信名单并向社会公示。这说明煤炭行业的经营管理开始更加注重环境的保护和建设。
自主和自愿交易是市场的基本原则，但要使市场有效运作还需要满足五个基本要素：信息对称、诚信、完全竞争、产权得以很好地保护又不至于过度保护，以及对第三方的负效用小化。《办法》正是在尊重企业自主和自愿的基础上，力争用好上述五个基本要素。尽管煤炭经营监管过程中仍有许多细节的问题需要处理，但不管怎么说，监管者正在按照市场经济的要求来进行监管，监管者的市场意识正在不断增强。