PPP推介新项目出炉 解决“落地难”尴尬仍是重点
- 2015/12/19 19:05:4430500
PPP推介新项目出炉 解决“落地难”尴尬仍是重点
自2015年开始，PPP模式在全国各地全面展开，业内人士也将2015年称为“PPP元年”。
临近年末，国家发改委先披露了批PPP项目的进展情况，批公开推介项目共计1043个、总投资1.97万亿元，而截至11月底，签约项目达到329个，占总推介项目的31.5%。
12月16日，国家发改委紧接着发布关于第二批PPP推介项目的重磅消息，第二批PPP推介项目共计1488个、总投资2.26万亿元，涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。
同时，发改委还对批PPP项目进行了更新，保留了继续推介的PPP项目637个、总投资1.24万亿元。目前，发展改革委PPP项目库总计包含2125个项目、总投资3.5万亿元。
行业间市场情况决定签约差异
从行业分布情况，据发改委披露的数据显示，签约项目主要集中在市政设施、公共服务、交通设施等领域。329个项目中，污水、垃圾处理项目104个，占31.6%；供水、供热、燃气等项目61个，占18.5%；学校、医院、体育等项目41个，占12.5%；铁路、公路、港口等项目38个，占11.6%。
而从这些数据中，可以明显发现，污水、垃圾处理等签约项目数量多于铁路、公路、港口等项目的签约数量。
首先，有分析人士指出，在环保领域，以政府采购服务为核心的PPP整体解决方案模式与即将实施的大气、水、土壤三大行动计划相契合，在政策加码与环保需求的合力之下，环保PPP项目大量涌现。在5月25日发改委上线的PPP项目库中，环保类PPP项目数量总计也达到370个，占35%。但是，环保PPP项目的总投资额却仅占项目库总投资额的8.5%。
中央财大教授温来成对此指出，民营企业在选择的时候，要根据自己的资本额、技术、管理能力等做出选择，而污水、垃圾处理等项目需要的投资额相较之下较小，技术也比较成熟，相反，铁路、公路、港口等项目投资额比较大、风险也比较大。因此，对于签约率的差距，其实是符合市场经济情况的，当然也取决于投资人的偏好和实力。
中投顾问环保行业研究员侯宇轩在接受《中国产经新闻》记者采访时也表示，铁路、公路、港口等项目签约率低属于正常情况。原因首先是，像市政道路、工业园区等基础设施建设带有一定公益性质，且许多项目几乎是无经营收益的，从这个角度来看，不适合PPP模式；其次，铁路、公路、港口等大型基础设施使用一般资本回收周期长，且后续运营维护费用高、时间长，不容易受到社会资本的青睐。
从投资规模看，据发改委披露的数据显示，签约的PPP项目中1亿元以下的项目有65个，占签约项目的比例为19.7%；1亿-10亿元项目177个，占53.8%；10亿-50亿元项目58个，占17.6%；50亿元及以上项目29个，占8.9%。10亿元以下项目占73.5%。
其中，投资规模大的当属北京地铁16号线，项目总投资495亿元，并于今年2月草签《北京地铁16号线项目特许协议》,按照该协议，京港地铁采用PPP模式参与16号线的投资、建设和运营,并获得北京地铁16号线30年的运营权。
PPP关键在落实不在签约
PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式,是一种将市场规律引入公共服务的运作方式。从上世纪80年代开始，我国就引入了PPP模式，并在实践中不断探索和创新。推广PPP模式的核心目的是在基础设施和公用事业(2991.374,13.38,0.45%)领域引入社会资本，增强公共产品的供给能力，提高公共服务的质量和效率。
自今年5月批PPP项目库公布以来，从起初3个月的签约率不足20%，到现在的31.5%签约率。国家发改委方面表示，批公开推介的PPP项目签约情况总体较好。这表明一是推介的项目质量较高；二是各地在积极推广PPP模式方面做了大量工作；三是通过发改委集中推介提高了社会关注度和社会资本参与的积极性。
事实上，31.5%仅仅统计的是发改委批PPP项目库的签约情况，而地方实际推出的PPP项目远超发改委公布的数据。同时，今年9月，财政部方面还发布了一批PPP示范项目建设项目，共206项，总投资金额6589亿元。
根据民生证券研究院执行院长管清友的估算，目前国家推出的示范、推介项目与已签约但未纳入中央项目库的项目之和已经超过2400个，合计金额至少达5万亿元。
中央财经大学财政学院教授、中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成在接受《中国产经新闻记者》记者采访时表示，与前期预期情况相比，近期落实情况是比较好的，而近财政部和发改委推出的项目也都是以基础设施为主，投资额比较大。
但是，31.5%的签约率并不意味着就可以沾沾自喜，因为对于PPP项目的落实情况还有待进一步观察评估，并且对于PPP机制的探索之路也有待挖掘。
兴业银行(16.16,-0.02,-0.12%)经济学家鲁政委曾表示，衡量PPP机制的成功与否，可以从财政和社会福利两个角度来看，从财政角度，主要是看PPP机制是否能降低财政的支出负担，而从社会福利角度，则主要是看PPP机制是否能提高社会福利水平。
温来成认为，目前关键是关注PPP项目的落实情况，而不是过高的签约率。要做好物有所值论证，不管是私人服务还是公共服务，现阶段都不敢追求过高的签约率，因为如果前期论证非常仓促，甚至是被当成政绩工程，这些项目在长达20多年的特许经营期间，就可能造成很大隐患。因此，不能要求太快，宁可速度慢一点，把前期工作做扎实，让这些项目确确实实是PPP项目，而不是包装出来的项目，并且以后能够继续经营下去，为社会提供的公共服务，这才是关键的。
与此同时，财政部方面也要求，各项目要做好财政承受能力论证，做好地区和行业平衡，防止项目财政支出责任累计超过本地区整体财政承受能力上限，确保财政中长期可持续性。并且，在示范项目建设完成后，财政部应组织专家对前期实施情况进行验收，重点审查示范项目是否符合PPP模式的必备特征。验收不合格的，将不再作为示范项目推广。
“落地难”尴尬仍待解
尽管PPP项目在政府、社会共同努力下，尤其是在政府的大力支持和推动作用下，已经初显成效，但是依旧面临落地难的尴尬局面。
首先，有分析人士指出，PPP模式成功运行的三大必要条件，一方面是政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任为大众提供的公共设施和服务却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
第二，健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
第三，专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化和标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
而在实际的推广过程中，这三大必要条件其实并没有得到完全解决，这也成为导致PPP项目落地难的影响因素。
温来成指出，政府的信誉、投资人的权益保护，这两个问题既是民营企业担心的问题，同时也是两个造成落地难比较突出的影响因素。从目前的情况来看，法律制度的不健全，比如：原本期望特许经营是由国务院以行政法规的名义来颁布，而实际上，特许经营是六部委联合发布的，并且是以部门规章形式来发布的，而财政部和发改委都有各自的政策指南、合同范本，两个部门同时做这项工作，会为以后的监管带来很大安全隐患。究竟是由财政部负责，还是由发改委负责，这个问题现在还没有得到解决。同时，特许经营期间一般是20年-30年，那么私营企业就不敢贸然参加这种项目，这是目前大的问题。
另外，PPP项目如果涉及到基础设施，一般还会涉及土地、环境评估等，这些审批手续比较长，对于项目在短时间内落地也会造成一定影响。记者发现，特别是市、县，也包括一些省一级财税管理部门，目前还是愿意更多地与央企、国企合作，而从前期的签约情况来看，也是以国企、央企为主，而对于私人企业直接参与的项目，思想上还存在一些顾虑，这跟目前PPP项目的宣传、具体操作流程的普及还不到位有关，这也是一个暂时性的影响因素。
国开行上海分行规划发展处处长于柢东则认为，PPP难落地的原因，首先是法律法规不尽完善,在实际操作层面存在包括税收等一系列法规问题；其次,社会资本难以把控PPP项目的风险；再次,政企在PPP项目利益分配上没有一个标准,难以达成共识；后，社会资本和政府双方在培育契约精神上还有待加强。
除此之外，侯宇轩认为，落地难的原因还有，大多PPP项目投入大，资本回收周期长，使得项目风险较普通的商业项目要高得多；另外，10%的财政红线使许多财力偏弱的基层政府可发挥空间有限。
为了突破PPP项目落地难的障碍，进一步提升签约率、促进PPP机制健康发展，侯宇轩也给出建议，首先要对项目进行筛选，严格把关，挑选出负债率较低而收益率较高，前景好的项目；其次要按照市场规律办事，建立起公共服务价格和补贴动态调整机制，降低项目风险，做到风险公担；后是一切依照法治化运作方式，政府要遵守合约，建立起规范化的PPP项目流程。