两大难题催生九龙治水 绿色长江亟待制度创新
- 2016/4/15 18:27:2228363
两大难题催生九龙治水 绿色长江亟待制度创新
2016年，长江经济带成为热门话题。
3月25日，中共中央政治局召开会议审议通过了《长江经济带发展规划纲要》，将生态环境保护居于压倒性的战略地位，以期改变长期以来生态建设与经济社会发展“两张皮”的问题。
长江经济带横跨我国东中西三大区域，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省（市），6亿人口，面积约205万平方公里，GDP占全国45%，具有独特优势和巨大发展潜力。
长江经济带是我国经济稳增长的重要支撑，有专家表示，正是由于长江经济带的特殊地位，国家才会将其上升为国家战略。早在20世纪80年代，中央即提出“一线一轴”战略构想，一线指沿海一线，一轴即长江。2014年，“打造黄金水道，建设长江经济带”在政府报告中提出，到如今，《长江经济带发展规划纲要》的推出，长江经济带的战略地位可见一斑。
中国社会科学院学部委员金碚在第二届长江经济带论坛上指出，长江经济带历来都是中国迎接经济化的首要地区。从大趋势看，发展长江经济带，不仅对于中国经济的发展具有重大战略意义，而且对于世界经济的化态势都将具有重大意义。
“不治不行了”
清华大学水利系教授周建军记得全国政协主席俞正声在一次座谈会上援引的一句话：“如果说长江建得人们没水喝了，那我们是交不了差的。”
多数接受媒体采访的人士均表示：长江问题已经到了“不治不行了”的地步。这也是各方关注长江的根源。而这一问题早已不再是秘密，是众所周知的事实。
“我们担心的就是各地方都沿江兴建了无数的工业园区，却没有整体规划，而水资源保护、环境保护执法又不到位。目前的长江，分段而治、分地域而治、分部门而治，分治的结果就是权力的竞争或者权力的推诿导致公共利益的悲剧，对于长江保护而言，结果不堪设想。”全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅表示。
2016年全国两会期间，环保部部长陈吉宁在答记者问时亦坦承：“坦率地讲，当前长江流域开发和生态安全保护之间存在着非常尖锐的矛盾。”环保部的书面回复中具体说明了矛盾的尖锐：长江流域2014年废水排放总量达三百多亿吨，占全国近五成。富营养化问题较严重的太湖、巢湖均位于长江流域。洞庭湖水质为五类，鄱阳湖水质为四类。主要酸雨省份八成以上分布在长江经济带。
除了污染问题外，有关长江生态的变化同样严峻。九三学社中央《关于长江上游水利水电工程对全流域生态环境影响的调研报告》提到了目前长江生态环境的六大问题：河川径流量减少、河流泥沙锐减、温滞效应明显、江湖关系改变、水生生物种类和数量急剧减少、河流环境容量降低、中游防洪风险仍然很大。
以江湖关系改变为例。“径流减少、过程改变和河道冲刷使中下游河道汛后和枯水期水位降低、河岸崩塌。洞庭湖和鄱阳湖水面缩减、持水量减少，汛期水面平均分别减少300和800平方公里。”九三学社中央的调研报告表示。
治水条块分割
一些业内人士对此分析，我国涉水部门众多，呈现“九龙治水”局面。如水行政主管部门是水利部门；水污染防治是环保部门；城市供水、排水和城市污水处理等是建设部门；保护渔业水域环境与野生动物栖息地、面源污染控制是农业部门；湿地保护、流域生态、水源涵养保护与管理是林业部门；内河航运、船舶排污和噪声控制是交通运输部门等，这种“九龙治水”局面导致两大问题：
一是政出多门。“多头治污”看似集中了众多部门的力量，实际往往降低了治污效率。长江水利委员会相关负责人表示，在水污染管控上，水利部门负责水量管理，环保部门负责水质管理，但两者缺乏协调。水利部门讲总量控制，根据纳污能力指标提出排污意见，环保部门根据这个意见对工厂排污进行控制;但在实际工作中，环保部门不管这个纳污能力指标，只管达标排放，没有总量概念。
二是权责不清。长江上游港航部门的一位负责人表示：“我们的职责既包括人命救助，也包括水上污染处置。但是水上污染来源较多，有交通事故导致的，有岸上污染导致的，我们和环保部门的职责区分在法规方面并未明确。因为技术手段有限，我们处置污染问题，并没有环保部门专业。”
除了多部门管理，长江分段治理也导致了污染处置不力的情况。“一些地方官员眼中依旧只有GDP，为了追求经济发展，上马一些存在环保隐患的项目，或者故意在环保要求上放水，觉得出了事情影响的是下游，和自己无关。”三峡库区一位负责人表示。
强化约束确保生态优先
生态环境保护根本在于以绿色可持续的方式发展经济。“必须科学规划长江经济带产业结构，坚决杜绝化工、电镀、印染、造纸等重污染行业落户。要以水功能区划为基础，严格控制入江排污量，加快点源和面源污染治理，维护长江物种多样性。”中国工程院院士王超说。
长江中游水系发达，湿地类型多样，近日，长沙、武汉、南昌、合肥、九江、岳阳、宜昌、安庆8个城市园林和林业部门成立长江中游城市群湿地生态保护联盟，围绕湿地生态保护建立联动机制，并建立长江中游城市群湿地生态保护顶层设计构架。
武汉大学教授伍新木等专家指出，长江流域环境保护应改革现有的流域管理模式，从保护机制、监督机制、问责机制、补偿机制四个方面进行制度创新，实现全链条无缝管理。
在保护层面上，总量管理和市场调控成为制度探索的关键词。目前，长江上游省份重庆从“摸清家底”入手，着手健全资源总量管理，推动对自然生态空间进行确权登记，探索自然资源所有权实现形式，推动城乡自然资本加快增值。
江苏省在水权、碳排放权、排污权交易方面进行市场化探索，提出到2020年建成生态省的目标。届时，江苏省的林木覆盖率将提高到24%，主要江河湖泊水功能区水质达标率将达85%。
监督和问责能否通过落到实处，是制度创新能否开花结果的重要一环。为保一江清水入长江，长江中游省份湖南每年对湘江流域各市水资源管理进行绩效考核，细化各级政府水质水量等水环境执法考核指标，加大履行法定执法职责情况、执法规范化的考核权重，给沿岸官员戴上生态保护“紧箍咒”。
“近年来，跨行政区域的流域污染纠纷时有发生。其根源在于流域上下游之间环境保护责任的不对等，容易出现上游排污，下游‘买单’的现象。”中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君表示：“‘谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费’，生态补偿机制是协调各区域长江生态的重要制度保障。”